| 从关键环节入手，重视研究制定切实可行的专业合作社发展政策 |
| 2008年06月30日 衢州市供销社 浏览选项：
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从关键环节入手，
重视研究制定切实可行的专业合作社发展政策
张焕良 冯泉林
农民专业合作社是农民为适应市场经济体制，自我联合、自我服务的经济组织，是家庭联产承包责任制基础上创新农村经营体制的群众实践活动，是市场经济条件下弱者联合的产物。由于专业合作社在提高农民进入市场的组织化程度，增强抵御市场风险能力，助农增收等方面发挥了突出的作用，也受到了各级政府和社会各个方面的高度关注和积极推动，一批“三农”问题的理论工作者撰写了大量文章，通过各类研讨活动和宣传，在全社会形成了广泛的共识。目前，各级人大、政协也很关心专业合作社的发展，做了很多的调研工作，以全国人大启动农民专业合作社组织立法程序为标志，我们相信专业合作社发展必将迎来新的春天。
促进农民专业合作社发展，要综合运用法律、经济和行政的手段。现在，农民专业合作社组织的立法程序已经启动，对有一部好的法律来保障专业合作社的发展，广大专业合作社社员的心里就比较踏实了，也有了盼头。经济手段方面，核心问题是要把专业合作社作为一个市场主体来办，按照风险共担、利益共享和自负盈亏、自我发展的内外机制，争取生存权和发展权。同时，通过公共财政使用、税收政策优惠、信贷资金投入等方面促进专业合作社加快发展。但又必须承认，上述经济手段在相当程度上是依附于行政手段的，没有行政性的，或者政策性的规定，上述手段较难实行。这是中国的国情。因此，如何充分发挥政府的作用，加大行政职能的力度，制定切实可行的促进农民专业合作社发展的政策，已经成为农民专业合作社当前和今后走向的关键。
一、正确评估专业合作社发展现状，政府工作的着力点应当放在积极支持、强力推动上
合作社是弱者应对激烈的市场竞争而出现的一种组织形式，这种组织形式一经出现，就受到了广大农民的高度关注和热烈响应。经过几年的发展，浙江省已有专业合作社近１２００家，其中由各级供销社组织领办的４６０多家，占１／３强。这些专业合作社一般都围绕地方农业的主导产业、特色产业及拳头骨干产品，组织产前、产中和产后服务，衔接产销，对缓解农产品卖难问题，对社员增产增收起到了明显的积极作用。实践证明，大力发展专业合作社，是深化农村经营体制改革的突破口；是实践邓小平同志关于中国农业由第一个飞跃到第二个飞跃，即适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度的规模经营，发展集体经济的大胆探索和积极行动；是提高农民的市场竞争力，分散农产品生产经营风险的有效手段。但是，目前全省专业合作社发展的数量、规模和带动力等与我省农村经济社会发展的要求还很不适应，专业合作社自身仍很弱小，在助农增收方面的作用还十分有限，它作为一种新生事物还处于发展的初始阶段。目前条件下，特别要防止不恰当的强调规范，否则就有可能束缚农民的手脚，压抑农民的创造力，影响农民的积极性，从而延缓专业合作社的发展进程。所以，应当把积极支持、强力促进农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的专业合作社，作为当前和今后一个时期内政府工作的着力点，加强领导和引导。具体讲，一是在认识层面上，要把发展农民专业合作社作为农村经营体制创新的战略性任务来抓，统一各级政府的思想。二是对制定农民专业合作社发展规划统一作出部署，明确要求从乡镇政府开始，认真分析地方农业产业结构特点和调整方向，按照区域化布局、规模化生产、专业化经营的要求，逐级制定农民专业合作社发展规划，进而形成全省性的发展规划。同时，规划必须坚持自下而上的原则，而不是由省里来确定某几个发展指标。三是制订切实可行的政策措施，为农民专业合作社顺利发展提供政策支持。
二、找准问题，分析原因，提高政策制定的针对性和指导性
研究切实可行的政策，建立有利于专业合作社发展的政策支持体系，必须从分析研究影响专业合作社发展的主要问题和关键环节入手，寻找原因，有的放矢，重在突破。当前浙江省专业合作社存在的主要问题：一是专业合作社数量少，全省专业合作社仅１１８３家，平均每个县市、区只有１０多家，一个乡镇摊不到一个专业社，远远不能满足农民组织起来走向市场的需求。二是规模普遍偏小，占农业产值的比重不大。三是带动力不强，由于专业合作社规模不大，营销能力欠强，产业链较短，所以眼下相当多的专业合作社难以承担起带领更多的农民增产增收的重任，有的地方已经出现因专业合作社自身营销能力有限而拒绝农户加入的情况。四是市场化程度不高，专业合作社要想成为区域范围内某类农产品生产经营的主导力量，缺乏相应规模的资本实力，缺乏农业科技的转化应用能力。
分析上述问题的原因，既有专业合作社服务功能和经营管理水平有待提高等自身问题，更有发展环境亟需大力改善，政府扶持力度亟需大力强化等外部因素。从外部情况看：一是专业合作社注册登记难。２００２年浙江省工商局、供销社联合下发了《关于规范和加强农村专业合作社建设的若干意见》，为专业合作社进行工商登记创造了条件，但在执行中仍有不少困难。如合作社原则难以体现，登记为合伙制的负无限责任的风险和公司类企业法人难以介入，资本门槛高，等等；二是减免税收政策难以落到实处。尽管国家《增值税暂行条例》明确了对直接从事种植、养殖的专业合作社可作为农业生产者，对其自产自销的农产品免征增值税，但在实际操作中专业合作社很难取得能享受该政策的专用发票。三是专业合作社贷款难、担保难问题突出，且没有保险公司为其开设专门农业险，经营受到自然风险的约束，金融支持力度不足已成为制约当前专业合作社发展的重要因素。四是财政资金只对具有规模优势的少数专业合作社有一定补助，那些刚刚起步、规模较小、实力较弱尤其是欠发达地区更需要扶持的农民专业合作社享受不到财政资金的帮扶。五是专业合作社为扩大销售、做大规模、延长产业链、增强带动力需要的资金缺少相应支持。以上这些制约因素，不仅具有普遍性，而且带有体制性障碍的特征，虽然专业合作社有要求，人大政协有呼声，经年累月，奔走呼号，终不见破解，尤其是，省里如不能协调突破，市、县两级政府根本无能为力。因此，制定政策，特别要重视在有全局意义的问题上寻求突破。
三、针对专业合作社当前面临的突出问题，制定切实可行的政策，促进专业合作社加快发展
一关于财政资金问题。要立足于统筹城乡发展的要求，一方面加大公共财政对农业投入支持的力度，一方面调整财政支农资金的结构，同时，要充分运用ＷＴＯ规则确定的“绿箱”、“黄箱”政策给出的操作空间和国际上通行的支持合作社发展的政府行为、政策手段，在财政资金支持农民专业合作社发展上取得突破。一是仿效我国台湾地区每建一个产销班，当局无偿提供８万元台币启动资金的做法，明确每建立一个经工商注册登记的农民专业合作社给予一定的财政资金补助，实行普惠制。二是按培育市场主体的要求，有重点地支持骨干示范性专业合作社扩大规模、增加功能，拉长产业链，在农业产业化经营中发挥龙头作用。对这些专业合作社购置大型农业机械和检验检测仪器、农产品运销设备，农业技术推广，农业标准化建设，农业基础设施建设和农产品流通基础设施建设，兴办农产品加工企业，开展对社员的教育和培训等，由财政给予资金补助和贴息帮助，推动一批专业合作社做大做强。具体办法可实行招投标制，设定条件和项目向全社会公开。三是着眼于完善财政支农体制，提高支农资金使用效率，创新财政资金分配制度，改变目前由行政部门直接分配资金的办法，将财政支持农民专业合作社发展的资金，通过适当的全省性的农村经济组织实施扶持，进一步提高分配使用效益。这项改革，不仅世界各国有成熟的经验，例如美国就是由农产品信贷公司负责财政支农项目，联邦政府财政向该公司提供帮助，公司按市场法则运行；我国台湾地区也有一套完善的运作机制，当局预算安排的财政资金，通过农会这一管道，分别输向合作社、产销班等基层组织，包括财政支持每个产销班８万台币的启动资金等均由农会操作，值得我们借鉴。
二关于税收问题。农民专业合作社销售自产农产品，以及经其分级、整理、初级加工、包装、加贴商标等农产品，视同自产自销；合作社销售非社员农产品不超过合作社自产农产品总额部分，也视同农户自产自销免征增值税，这在国家政策上已经明确，但在实际操作中却很难落实。究其原因，是多数专业合作社销售额低，系小规模纳税人，不能申领农村合作经济组织专用发票，确因销售需要，必须到税务部门去开具，并由乡镇政府或村委会作出担保，从而造成增值税抵扣实际操作上的繁复和困难。解决专业合作社增值税抵扣难的问题，我省开化县的做法值得推广。在严格考察的前提下，开化县国税局委托开化县供销社负责对专业合作社使用农村合作经济组织专用发票的领用和使用，具体由县社投资的开化县森贝绿色食品有限公司统一为与其有关联的６家专业合作社开具发票，并对专业合作社实施监管。这样做的结果，一是专业合作社产品免征增值税的政策得到了有效的落实，便利了农民；二是农村合作经济组织专用发票的申领和使用比较规范，有效地防范了虚开发票等违法作为；三是发挥了供销社的作用，加重了供销社的责任。由此也启示我们，在一些行政部门不适宜做，分散农户或小规模专业合作社不能做的领域，有效利用供销社的组织资源是适宜的和具有现实性的。因此，落实免征增值税政策，当务之急是明确由经济部门或经济组织受国税部门委托，统一掌握并开具发票，以切实解决专业合作社免征增值税难的问题，同时彻底摆脱因镇村行政组织提供担保而可能带来的承担法律责任的风险。
另外，还应明确对专业合作社从事种植业、养殖业和农产品加工服务业所得，应免征所得税；专业合作社为社员出售农产品提供服务的应免征营业税；专业合作社在发展中涉及土地、房屋产权变更的，减免有关税费。
三关于信用担保和信贷支持问题。担保难、贷款难一直是困扰专业合作社发展的两大难题。解决专业合作社担保难的问题，一个有效的办法是组建农信担保有限公司，为专业合作社提供信用担保服务。为支持成立信用担保公司，财政应注资，同时依托经济组织或市场主体入股，增加动力和压力，严格按市场化要求运作。对此，温州市政府已经树立了成功的典范。市政府于２００２年１０月决定由温州市供销社出资３００万元、市农业局出资２００万元财政资金、市菜篮子开发公司出资１００万元，共同投资组建了温州市农信担保公司，并由温州市供销社具体负责运作。今年上半年，该公司先后对２５家农业龙头企业、农民专业合作社和种养大户提供１３００万元贷款担保，取得了良好的社会效益。分析温州市农信担保公司运作成功的经验，主要有以下几点：一是温州市供销社根据市政府的要求，积极参与农业产业化经营，除组织领办专业合作社外，对农业龙头企业、种养大户加强了联系，了解这些企业和大户的情况，便于有效控制担保风险。二是供销社有完整的财务管理体系和财会专业人员，这支队伍的有效利用，可以明显地降低农信担保公司的运行成本，不会出现设一个机构，养一批人员，增加一笔固定开支的情况。三是供销社与农村信用社长期以来建立的信贷关系，为农信担保公司与农村信用社加强沟通、合作提供了其它市场主体或组织所没有的信用资源。应当指出，上述三方面的优势，不仅温州市有，其它地方无不皆然。因此，有必要在全省提出政府推动，财政注入资金，供销社出资分级组建农信担保公司，解决农民专业合作社担保难的问题，尤其应在市、县两级抓紧组建。关于贷款难的问题，应要求农村信用社、农业银行把大力支持农民专业合作社生产经营所需的资金，并在利率上优惠作为信贷支农的一项任务，切实抓好。同时积极探索农村信用社与农民专业合作社建立类似于“银企合作”的试点。这方面四川省已有范例。该省乐山市五通桥区一些发展比较规范、信用较好的专业合作社与农村信用社签订了“共同发展协议”，信用社向专业合作社发放“合作组织成员申请借款推荐书”，缓解了专业合作社发展资金短缺的困难。
四关于登记注册问题。在有关专业合作社的法律尚未颁布之前，应通过政府文件明确专业合作社的地位，以弥补现行法律的缺失。基于这样一个认识，要求工商部门要简化手续，方便登记，大力支持发展各类农民专业合作社。凡专业合作社在经营活动中，需要进行工商登记的，应准许其作为一个特殊的企业法人进行注册登记，名称中可以冠以合作社字样，且不受注册资金限制，并参照公司制的做法承担有限责任。同时，对到工商行政部门注册登记的专业合作社免收工本费及其他费用。农民专业合作社以为农服务为目的而投资建立的各类农产品专业市场、集贸市场和其他经营服务场所，免收市场管理费。
五关于加强对专业合作社的领导和指导问题。发展农民专业合作社是一项复杂而艰巨的工作，涉及面广，工作量大，必须切实加强领导。吉林省的做法可资借鉴。该省的做法是，省里成立由分管农业的省政府领导及相关部门领导参加的发展农民专业合作社领导小组，办公室设在省供销社。同时，明确政府各部门的责任，密切协作，形成合力，积极为专业合作社提供全方位服务。供销社作为农民群众的合作经济组织，要发挥自身优势，加强对专业合作社的指导，实现合作经济组织的大合作大联合，提升为农服务的层次和水平。考察吉林省的做法，以下几点值得我们重视。其一，推动促进农民专业合作经济组织发展是农村经营体制创新中一项具有方向性的工作，应当作为现阶段农村工作中心任务之一来抓，由分管农业的省政府领导出任领导小组组长，加强统一领导是必要的。其二，应当动员涉农各部门围绕政府的中心工作加强协调，明确任务，合力兴农，由各部门负责人参加领导小组是必要的。其三，由供销社承担领导小组办公室的职责，体现了政府职能的转变，反映了供销社作为农村合作经济组织的天然使命和特点，有利于按市场化要求推进全省农民专业合作社的发展，是完全合适的。从我省情况看，省政府通过“三定”方案对农村合作经济组织的管理职能确定在省农业厅，省农业厅在行使政府职能方面的任务十分繁重。在省农业厅行使职能的情况下，把发展农民专业合作社的组织职能交给省供销社，既有利于省农业厅行政职能的充分行使和准确到位，又有利于省供销社半官半民组织在政府与农民之间的桥梁和纽带作用的发挥，有利于与国际通行做法接轨，实现公共财政支农途径的市场化动作。
六关于其它方面的扶持政策。着眼于市场主体建设和专业合作社上规模、上水平，要把发展农民专业合作社与扶贫工作、农业综合开发以及农民培训工程有机结合起来。明确把农民专业合作社作为承担扶贫开发和农业综合开发任务的主体之一，鼓励农民专业合作社参与开发式扶贫工程，享受国家扶贫项目和扶贫资金的资助；鼓励和支持农民专业合作社在原有的生产经营基础上，通过对周边地域的开发，扩大生产规模，提高土地产出；鼓励和支持农民专业合作社通过土地治理，发展粮棉油作物及其他各种经营项目，享受农业综合开发的有关政策；鼓励和支持农民专业合作社承包荒地、荒坡、荒山，享受土地治理、退耕还林的各项政策；鼓励和支持农民专业合作社社员参加″千万农村劳动力素质培训工程″，提高农民的市场经济意识和营销能力。
扶持农民专业合作社发展，全国已创造了许多好的经验，浙江应大胆借鉴。一是借鉴山东高唐姜店乡农民经土地入股的做法，突破农民集体土地不能入股的禁止性规定，允许农民以土地入股的办法参加农民专业合作社。二是从减轻农民经济负担和提高办事效率出发，借鉴四川省宜宾市翠屏区动产的评估由协会承担的做法，突破资产评估只能由具备资质的中介机构评估的做法，允许农民加入专业合作社的资产由合作经济联合组织进行评估。三是选择一批专业合作社开展农业险保险试点，减轻专业合作社因遭受自然灾害而造成的经济损失，财政给予相应的资金帮扶。
（作者单位：浙江省供销社） | （本文已被浏览 1447 次） |
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